La focalización: orígenes y sentido

La generación de acciones focalizadas para una determinada población ha sido una de las características de las políticas gubernamentales desde los años ochenta en toda América Latina. En Chile, la utilización de criterios de selección y focalización para la entrega de políticas, programas o beneficios por parte del Estado se ha consolidado -casi sin contrapeso- como la forma más eficiente, racional y equitativa de distribuir los recursos, constituyéndose en un aspecto clave de cualquier estrategia “exitosa”.

A pesar de su continuidad, o quizás por ello, los argumentos para su utilización han variado según el color político de los gobiernos. Durante la dictadura militar, la focalización fue concebida como un instrumento útil para la entrega de ayudas sociales directas (como mercancías y alimentos) a los sectores más pobres. Así, la focalización se entendió como la extensión “social” del modelo neoliberal, cuyo objetivo era reducir las fallas del mercado y estabilizar económicamente al país en los momentos de crisis. Desde este prisma, el objetivo de la focalización era disminuir el rol del propio Estado, dejando al mercado como agente distributivo central.

Posteriormente, los gobiernos de la Concertación siguieron utilizando la focalización para la enorme cantidad de políticas sociales desarrolladas durante estas décadas. En este caso, el argumento no fue sólo la “racionalidad” o “eficiencia” de la selección de beneficiarios, sino también su equidad. Desmarcándose de la matriz neoliberal ortodoxa, la Concertación se basó en los postulados liberales de Jhon Rawls (1971) para entregar un fundamento de equidad a la focalización, basada en la idea de que una buena selección de los beneficiarios permitiría redistribuir al Estado, entregando beneficios a los más pobres y contribuyendo así a la generación de procesos de equidad social.

Durante el gobierno de Piñera, la focalización ha sido profusamente usada tanto para la generación de programas sociales como para acceder a beneficios económicos. Políticas aparentemente transversales y no centradas necesariamente en los grupos más vulnerables, como el postnatal de 6 meses o la entrega del bono “Bodas de Oro” para aquellos matrimonios que cumplieran 25 años de casados, han incorporado criterios de focalización socioeconómica. El argumento, en este caso, se ha extremizado: La focalización ya no sólo contribuye a la equidad, sino que no utilizarla sería una manera de “ayudar a los más ricos”, ya que el Estado gastaría sus recursos en estos y aumentaría así los niveles de desigualdad social existentes. Este ha sido el argumento, por ejemplo, para descartar de plano la gratuidad en la educación superior.

En este contexto, parece interesante realizar una sintética reflexión en torno a las principales limitaciones de las políticas focalizadas, tanto en términos conceptuales como metodológicos, poniendo en tela de juicio la idea de que son la forma más equitativa y eficiente de generar beneficios del Estado a los sectores más desfavorecidos de la sociedad.

 Límite 1: Baja capacidad de discriminación en problemas sociales extendidos

En términos económicos, la focalización se justifica por la necesidad de excluir de beneficios a un conjunto de la población que no necesita de la ayuda estatal. En este esfuerzo, se reconocen dos posibles errores: Por un lado, la posibilidad de incluir a beneficiarios que no necesiten del apoyo (error I), y por otro, la posibilidad de dejar fuera a personas que si necesiten de esta ayuda (error II). Cuando la población que necesita del beneficio es mayoritaria, la probabilidad de que se dejen de seleccionar a personas que necesitan el beneficio (error II) aumenta exponencialmente, y por lo tanto, la generación de políticas universalistas (que incorporen el error tipo I en una población  minoritaria) es una alternativa viable y eficiente.

Un ejemplo claro de este problema es el financiamiento de la educación. Anteriores columnas destacaron que, según los datos de la CASEN, más del 86% de la población no tiene las capacidades para financiar los estudios superiores de sus hijos. ¿Entonces, se justifica generar procesos de focalización para incluir a la mayoría de las personas? ¿Es mayor el costo de entregar a una minoría un beneficio que no necesita, versus el costo de seleccionar y de dejar fuera a una importante proporción de personas que si necesitan de esta ayuda? Desde nuestra perspectiva, la generación de criterios de focalización en problemas sociales que afectan a la mayoría de la población tiene un costo social bastante alto, y económicamente puede tener magnitudes mayores que la implementación de políticas universales

 Límite 2: Concepto de eficiencia limitado

Se parte de la base de que una política de focalización es eficiente porque asigna recursos de todos los chilenos solo a aquellos que lo necesitan, sin “malgastar” en aquellos sectores que podrían generarlos por si mismo. Detrás de este argumento, se estructura una visión de la eficiencia como la utilidad marginal que cada individuo tiene, pero no considera las posibilidades de mejoramiento sistémico que podría provocar dicha política. Dicho de otra forma, la eficiencia de la focalización implica que un sector de la sociedad puede mejorar su bienestar, pero no considera que la generación de políticas universales pueda aumentar el bienestar en mayor medida que la mera suma de las capacidades individuales.

Esto es especialmente crítico en aquellos beneficios que incorporan externalidades positivas o que pueden ser considerados como bienes públicos, como la vacunación o la escolaridad. Es evidente que los beneficios de que todos los niños sean educados en el sistema o que  estén vacunados van más allá del beneficio que se le entrega al individuo, ya que generan procesos de desarrollo biológico, psicológico y social positivos. Entonces ¿por qué se debe focalizar en un grupo este beneficio? Es claro que, en estos casos, la focalización puede traer graves problemas de eficiencia, en especial asociada a los costos sociales de aquellos a los que se excluye de la focalización

 Límite 3: Mantención de la estructura social

La focalización, al seleccionar a un grupo de personas y excluir a otro, no permite construir políticas sociales estructurales que incidan en toda la población. Aun cuando sean los ricos, la no consideración de un grupo de personas deja a cargo del mercado la entrega de beneficios a estos, lo que no permite modificar la estructura del sistema económico-social, dejando poco margen para la generación de políticas de distribución, equidad y cambio social.

Los ejemplos más claros de este tema son la educación y salud. Bajo el argumento de la focalización, el sistema escolar y el sistema de salud han dejado de lado a aquellos que deciden pagar para estudiar en colegios privados o atenderse en consultas privadas, lo que ha provocado que coexistan dos sistemas (el público y el privado) totalmente segregados. ¿Es concebible socialmente que el Estado no tenga control mayor del currículum de las escuelas o de las prestaciones que otorgan las clínicas privadas? Esto trae importantes consecuencias para la desigualdad y la cohesión social, porque el Estado deja de cumplir su rol como un agente activo en la generación de lazos entre sujetos de características sociales y económicas diversas.

 Límite 4: Pérdida del sentido de derechos sociales

La focalización se basa en la idea de que el Estado no es el responsable de distribuir o proveer servicios sociales a las personas, siendo esto sólo necesario cuando el mercado no lo puede satisfacer. Esto presupone que no existen derechos sociales en sí mismos. De esta manera, el Estado no asegura a sus ciudadanos un mínimo de calidad de vida o determinadas garantías de bienestar, sino apoyos parciales, temporales y desechables a determinados grupos en determinadas circunstancias, generando una alta vulnerabilidad en grandes capas de la población. Por ello, la generación de procesos de focalización en políticas concebidas como derechos sociales puede tener consecuencias negativas en términos de la eficiencia social.

Un ejemplo de esto es la política del postnatal de 6 meses, que al poner un tope de focalización al beneficio (según sueldo de la madre) deja de concebirlo como un derecho social universal. Es claro que esto puede mantener o profundizar, por ejemplo, los procesos de desigualdad de género, así como también generar distorsiones en el mercado del trabajo femenino, que traen problemas de eficiencia social. Lo mismo ocurre para el caso de la petición de educación gratuita realizada por el movimiento estudiantil, que, desde este punto de vista, es concebida como un derecho social y no como un bien de mercado.