A partir de 1996, con la visibilización nacional del conflicto chileno-mapuche, pero sobre todo desde 2011, con las acciones colectivas que tuvieron lugar en Magallanes, Chile entró en una nueva fase de protestas territoriales cuyo foco es la denuncia de las inequidades derivadas del actual ordenamiento administrativo. El histórico centralismo del sistema chileno, agravado por las promesas defraudadas de una regionalización ineficaz, ha expandido el malestar ciudadano de forma transversal. Los estallidos en espacios tan diversos como Arica, Aysén, Calama, Huasco-Freirina, Tocopilla y recientemente Chiloé son la mejor prueba del agotamiento generalizado del sistema. No obstante, la sumatoria de estas crisis no ha cuajado en una agenda amplia y de largo plazo que sacuda el manto de desmovilización que se impone tras la localización de las negociaciones. Pues más allá de que estas protestas surgieran de postergaciones precisas o conflictos puntuales, todas comparten un sustrato que las sitúa en el mismo plano agónico y esa coincidencia, a pesar de su espesor, solo ha permanecido como potencialidad.

Ese no es un diagnóstico nuevo y en esta misma revista se revisaron algunas dimensiones de esa aporía en medio de las protestas de 2012 en Aysén. Mi propósito es sumar un nuevo elemento a ese análisis a partir de una breve revisión de la historia del proceso de regionalización implementado por la Dictadura entre 1974 y 1976 con el objetivo de explorar lo que parece ser la gran contradicción de esa reforma: el desacople radical entre el tipo de Estado que la puso en marcha y el tipo de Estado en y para el cual fue concebida. Si se considera ese desajuste como una explicación plausible para el fracaso de la regionalización, el repertorio de soluciones se despeja a favor de la única respuesta posible, que también aplica a la crisis estructural en otros ámbitos: la superación completa de la arquitectura institucional forjada por la dictadura de Pinochet y administrada por los gobiernos de la Transición.

A la luz de sus ya cuarenta años de vigencia, la regionalización emerge como la primera reforma sustantiva al ordenamiento territorial heredado del siglo XIX. Si bien en 1927, durante la dictadura de Carlos Ibáñez del Campo, se implementó un cambio similar disminuyendo el número de unidades administrativas de 24 a 17, dicha reforma estuvo inspirada en una visión todavía anclada en la lógica espacial del siglo previo y no pudo proyectarse más allá del gobierno de ejecución, siendo paulatinamente revertida entre 1934 y 1937. De esa reversión y de la creación de la Provincia de Osorno en 1940, resultó la división en 25 provincias que fue precisamente la que Pinochet dejó obsoleta con el establecimiento de sus 13 regiones.

Pero la importancia de la regionalización no radica solo en su proyección temporal, sino también en ser resultado de un cambio sustantivo en la comprensión del territorio y cuyas raíces se remontan a la década de 1940. En efecto, fue por esos años que el espacio soberano dejó de ser entendido exclusivamente en términos de administración y control para redefinirse a partir de las necesidades de la planificación, el desarrollo económico-territorial y las crecientes demandas de inclusión y justicia social. Ese será el punto de partida de una nueva comprensión del espacio, de fuerte inclinación económico-productiva, con aspiraciones de multifactorialidad y relativamente más compleja que la anterior.

Esa nueva visión le debió mucho al papel que asumió el Estado como instancia de planificación, a la influencia de la geografía en los debates territoriales y tambien a la necesidad de forjar modelos de desarrollo atentos a las crecientes demandas de inclusión y democratización que jalonaron el siglo XX. Uno de los productos de este nuevo esquema fue la propuesta económico-territorial de la Corporación de Fomento a la Producción (CORFO) de 1950, que reorganizó el territorio sobre una estructura de seis macrorregiones ajustadas al sustrato productivo del proyecto desarrollista. En una línea familiar se inscribieron las investigaciones de la Dirección de Planeamiento del Ministerio de Obras Públicas, que proyectó a las “microrregiones” como instancias de planificación, y los Consejos Provinciales de Desarrollo del gobierno de Jorge Alessandri, ambas de resultados poco memorables.

Un capítulo distinto comenzó a tejerse en la segunda mitad de la década de 1960 con el establecimiento de la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN), que en varios sentidos heredó la visión territorial de la CORFO y también algunas de sus atribuciones. Los trabajos de ODEPLAN siguieron lo que en ese tiempo se enseñaba como la estrategia “desarrollo regional polarizado”, que junto a los objetivos económicos promocionaba la integración territorial como un aspecto clave para el adelanto social. Esta oficina propuso su propio modelo de ordenamiento, basado en la idea de regiones, aunque con un nivel de fragmentación distinto: fijó 11 unidades territoriales más un área metropolitana. Esta nueva división geoeconómica fue aplicada en los servicios de administración del Estado a contar de 1969 como antesala de la reforma mayor.

La Unidad Popular hizo suyo este avance gradual a la reforma territorial, pero bajo la denominación de “desarrollo regional integrado”. Aquí el problema se interpretó a partir de los requerimientos de la transición hacia la nueva economía, que no solo pasaba por la constitución de un área de propiedad social, sino también por la planificación territorial de la producción, el fomento de la demanda de los sectores postergados, la descentralización industrial, demográfica y migratoria interna, los estímulos al empleo, entre otras medidas. El norte era intervenir sobre las desigualdades territoriales para hacer a cada espacio partícipe, de acuerdo a su potencial, de un nuevo tipo de desarrollo nacional.

La dictadura de Augusto Pinochet no implicó un divorcio radical respecto a este empuje. Incluso más, la reforma territorial implementada desde la Comisión Nacional de Reforma Administrativa (CONARA) fue en varios sentidos depositaria de la reflexión acumulada durante tres décadas, incluidas las reinterpretaciones que el proyecto de regionalización experimentó en función de las diversas inspiraciones ideológicas de los proyectos políticos que disputaron el control del Estado en el tercer cuarto del siglo XX. ¿Cómo entender dicha continuidad? Las respuestas son variadas y apuntan al ascendiente de la geopolítica como norte de la acción castrense (que se ocupa de regiones extremas o rezagadas como una forma de cautelar la integridad del territorio), la pervivencia de ciertos elementos desarrollistas en algunos círculos militares, el estudio de experiencias internacionales de reforma territorial y también las propuestas descentralizadoras, proyectadas desde la utopía del libre mercado, contenidas en el capítulo 2 de las Bases de la política económicas del gobierno militar, “El ladrillo”.

Pero los vínculos también emergen a partir de la influencia directa de ODEPLAN, materializada en otro documento que la Dictadura recibió en hora oportuna y que habría sido decisivo para su política territorial, Restauración nacional y desarrollo regional. Bases para una política, redactado por un grupo de profesionales de esa repartición que pareció sintonizar con el espíritu refundacional del nuevo régimen. En efecto, las deudas parecen confirmarse al contrastar los contenidos de esas “bases” con el manifiesto de Pinochet pronunciado con motivo del inicio del proceso de regionalización en julio de 1974.

Ahora, no se trató de una continuidad transparente ni aproblemática. Si bien la dictadura se hizo cargo de las ideas y proyectos elaborados desde la década de 1940, su programa regionalizador tradujo esa larga y originalmente desarrollista reflexión al lenguaje propio del régimen, tanto en la clave de la reconfiguración del sistema económico (la redefinición de la justicia social en clave meritocrática y la apertura de espacios para la iniciativa privada) como en aquellos que reforzaban la matriz nacionalista del imaginario militar (con la inclusión homogeneizante como un requisito esencial para la integridad del cuerpo social en paralelo a la erradicación del marxismo). Otro tanto se definió a partir de las trascendentales reformas operadas a nivel de gobierno local, con la conversión de los municipios en la trinchera más extendida y cotidiana de la despolitización y resocialización neoliberal promovida por el régimen. Con todo, fue en la traducción amplia, a nivel regional, donde se incubó la gran tensión de la propuesta de regionalización.

La reorientación neoliberal del Estado, primero en su fase ortodoxa y luego en la pragmática, conspiró directamente contra los propósitos de la reforma. Aunque, como dijimos, la planificación del desarrollo regional había tenido reconocimiento inicial gracias a la pervivencia del discurso desarrollista, la hegemonía neoliberal terminó desdibujando dicho impulso al quebrar con el modelo económico y el tipo de Estado en el que la propuesta regionalizadora había sido concebida. Las medidas arancelarias y cambiarias deprimieron la actividad industrial, neutralizando el potencial efecto dinamizador de polos alternativos de desarrollo. La fluctuación en la demanda interna imposibilitó que los sectores volcados al mercado local prosperaran y su suerte contrastó de manera palpable con el zigzagueante dinamismo experimentado por las áreas dedicadas a la exportación de recursos naturales, el nuevo fetiche neoliberal. Independiente de su génesis, el manejo de los efectos de la crisis económica de 1982 impidió que el Fondo Nacional de Desarrollo Regional cumpliera su función como instrumento para la regionalización. Estas y otras consecuencias del nuevo modelo, reacio además a la impronta de la planificación central, fueron ampliando dramáticamente la brecha entre el rumbo del Chile neoliberal y los supuestos derivados de la experiencia desarrollista. Así, el desacople entre una reforma pensada para un Estado radicalmente distinto al que la implementó no podía sino desembocar en la defraudación de todas las expectativas.

Con la reinstalación de la institucionalidad democrática, el panorama no ha variado sustancialmente. La creación de dos nuevas regiones en 2007 (Arica y Parinacota y Los Ríos) y la propuesta en curso para la creación de una decimosexta unidad sobre la base de la Provincia de Ñuble, responden más a la reedición del antiguo esquema de subdivisión propio del siglo XIX que a una evaluación crítica del diseño regionalizador y del tipo de Estado que sostiene el edificio. Es también improbable que las recomendaciones emanadas del informe de la Comisión Asesora Presidencial en Desarrollo y Regionalización, presentado en octubre de 2014, puedan desembocar en una superación viable del centralismo y la implantación de un modelo de desarrollo que permita revertir las injusticias territoriales derivadas del actual ordenamiento. El destino de las propuestas realizadas por instancias similares –cómo olvidar el espectro de la Comisión Engel– desactiva cualquier asomo de esperanza en esta línea. Ni siquiera los promotores de la elección democrática de las autoridades territoriales intermedias, que satisface de forma tan mecánica las pulsiones contemporáneas de participación ciudadana, parecen tener un diagnóstico claro de lo que una medida así comportaría para un desarrollo equilibrado a nivel intrarregional.

Solo la superación del edificio institucional fraguado en los últimos 40 años abre hoy marcos productivos para pensar la temática territorial como un aspecto ineludible en la búsqueda de justicia y equidad social. Si esa crítica –que también está en marcha respecto a otros paquetes institucionales– no logra remecer los pilares de la lógica territorial vigente, desmontando en el mediano plazo los resortes del Estado que la reproduce, la regionalización seguirá ocupando un lugar preponerante en la galería de expectativas defraudadas que dejó tras de sí el siglo XX. Es en las soluciones fraguadas por fuera y en oposición a la lógica del Estado subsidiario donde reside la posibilidad de un Chile territorialmente distinto.