Por José Miguel Salazar

¿Para qué una ley de universidades estatales? El nuevo proyecto apuesta por completar el ciclo reformista iniciado por la presidenta Bachelet, reconfigurando las últimas piezas fundamentales de la arquitectura regulatoria y de políticas públicas para el sector: el modelo de universidad pública y la alineación estratégica de estas instituciones del Estado. Así, persigue consolidar un marco jurídico que facilite la mejora de estándares de calidad académica y gestión institucional. Con menor énfasis, aspira a que estas instituciones contribuyan al desarrollo nacional y que exista una mejor coordinación entre ellas y el gobierno.

Tratándose de un subsector que presenta una base institucional muy heterogénea, este anhelo implica cambios sustantivos. Su logro depende de una cuidadosa implementación (o ajuste) de diferentes instrumentos de evaluación, financiamiento y regulación, minuciosamente coordinados desde el Ejecutivo – en el contexto de una rápida transformación que viven dichas entidades de educación superior – aunque sin un sentido de dirección muy claro. Supone, al mismo tiempo, que deberían resolverse las potenciales inconsistencias que podrían derivar del intento de satisfacer tales objetivos políticos en forma simultánea.

Estos aspectos, junto con las oportunidades que el proyecto abre, son abordados a continuación, desde una perspectiva sistémica que enfatiza los efectos sobre el sector estatal, asociados a la reforma educacional y, por lo mismo, presta menor atención a los impactos que ella podría tener en una institución determinada. Antes, sin embargo, es importante contextualizar la normativa que ingresó al Senado, para entender el rol que se le asigna.

El proyecto propone desplegar tres estrategias: reforzar la autonomía, instalar una nueva estructura de gobierno y crear un nuevo sistema de coordinación, a través de las cuales el Estado espera consolidar una nueva forma de universidad pública, que busca la excelencia. Se trata de una meta elusiva, que ha sido intensamente perseguida por medio de diferentes agendas políticas, desde fines de los noventa.

Hasta ahora, los gobiernos observan con recelo que las universidades estatales han estado poco dispuestas a cambiar, a pesar de los importantes recursos que se les ha asignado, a través del proyecto MECESUP. Desde las universidades, se recrimina, en tanto, a los sucesivos gobiernos la falta de un mayor compromiso con su desarrollo y de una agenda de políticas que precise la función que ellas deben cumplir como instituciones públicas. Con todo, las estrategias que este nuevo esfuerzo gubernamental pone en acción, no parecen útiles por las razones que se plantean en los párrafos siguientes. Al mismo tiempo, ellas dejan un importante vacío en la conformación del sector que no termina de hacerse cargo de los problemas asociados a la excepcionalidad chilena, uno de los regímenes más severamente privatizados dentro de la OCDE.

La manera más simple de entender este proyecto es observando las expectativas que no busca satisfacer. Eso permite visualizar la imagen que la administración Bachelet se ha formado sobre el futuro de la educación superior. A su vez, facilita calibrar su impulso reformista. A primera vista, dos conclusiones parecen evidentes. Primero, no se opta porque el sector estatal se expanda ni aumente su participación en la matrícula de pregrado, preferencias que el gobierno ya anticipó en la imposición de un límite para el crecimiento de la oferta académica bajo gratuidad. Por eso, tampoco se proyectan estructuras de coordinación o instrumentos de financiamiento para que se avance en esa dirección. Con una matrícula total concentrada en el sector privado en una tasa raramente observada en los estudios comparados, esta decisión deja al Ejecutivo en una situación difícil de sostener políticamente, incluso, dentro de su propia retórica reformista: ¿cómo garantizar derechos sociales a través de una provisión no estatal que, muchas veces, opera con fines lucrativos?

La segunda conclusión se relaciona con la primera. ¿Qué funciones cumplen las universidades estatales dentro de la educación superior, cuando concentran una parte menor de la matrícula? ¿Cuál es el alcance de esas funciones si la educación universitaria chilena está severamente estratificada, como sugieren la distribución de los mejores puntajes de selección en el pregrado, la concentración que se aprecia en producción de publicaciones indexadas y la estabilidad que exhiben diversos rankings de prestigio? La respuesta a ambas preguntas se encuentra en el rol que el Estado asume respecto de sus instituciones.

El proyecto apuesta a que el Estado juegue un papel más decisivo para que sus universidades alcancen (o, alternativamente, recuperen) su excelencia. Es decir, que sean excepcionalmente buenas, si se sigue la fórmula clásica de Harvey y Green, para clasificar las nociones de calidad universitaria. Y si todas las instituciones estatales son de excelencia, ellas serán el punto de referencia obligado para evaluar el desarrollo del sistema educacional privado. Pero no para todo este sector, sino para aquellas instituciones que quieren imitar sus valores y prácticas, particularmente, en el ámbito de la productividad científica. Por eso, el Fondo de Fortalecimiento incluye, entre sus prioridades, la generación de capacidades de investigación[1]. Pero tal referente pierde su utilidad cuando se trata de instituciones privadas que no aspiran a crecer en complejidad funcional. Así ocurre con las universidades privadas de acceso masivo.

Si las previsiones del gobierno se cumplen, las universidades estatales podrían situarse en la cúspide de los prestigios y desempeños institucionales, pero es poco probable que eso afecte directamente la operación del grupo de proveedores privados orientados a la educación superior de acceso masivo, donde la presencia de las primeras es muy débil. Tanto por los criterios que aplican para la admisión de nuevos estudiantes, como por el valor social que se asigna a sus credenciales, este subsector tiende a autosegregarse dentro de la educación superior chilena, lo que incide en que mantenga una competencia de baja intensidad con las instituciones estatales. Además, estos proveedores privados se organizan como holdings y se despliegan a través de redes nacionales e internacionales que son escasamente afectadas por la acción individual de las universidades públicas. Su estrategia – ofrecer credenciales profesionales prestigiosas a personas que no satisfacen los criterios de admisión o las exigencias de dedicación que las universidades CRUCH imponen a sus estudiantes – les ha permitido expandirse al punto de concentrar un porcentaje significativo de la matrícula total y del subsidio a la educación superior (especialmente a través de las ayudas estudiantiles).

En ese espacio de la educación superior chilena predomina fundamentalmente el mercado. Tal estratificiación del sistema – en parte coordinado por el rol de referencia que cumplen las universidades públicas, en parte coordinado por el mercado y una regulación formalista – no se aviene bien con la función del Estado en educación superior. Como bien ilustra Simon Marginson, el desarrollo de sistemas estaduales de educación terciaria ha tendido a cumplir un propósito dual: ofrecer simultáneamente excelencia y equidad. Para lo primero, se concentran recursos dentro del sistema para apoyar el desarrollo de altos niveles de excelencia en docencia, investigación y desarrollo disciplinar. Para lo segundo, se crea una red pública de instituciones vocacionales y técnicas de libre acceso que fomentan la continuidad de estudios en el pregrado. Ambas funciones tienen una importancia equivalente dentro del sistema estadual, por lo que la infraestructura política en operación trabaja para su logro simultáneo y periódicamente reporta los avances producidos.

Si se aspira a que la educación superior estatal incida en la operación de los sectores menos regulados, es muy difícil que el Estado sea capaz de desarrollar y administrar una oferta académica masiva. Esto podría ser resuelto fácilmente si la red pública de centros de formación técnica no fuera otra promesa fallida del gobierno. Sería interesante que el Ejecutivo complementara su acción en este campo. Especialmente, si la evidencia disponible sobre la operación del sistema de aseguramiento de la calidad indica que es muy probable que la regulación de la superintendencia y la agencia de calidad no sean suficientes para regular este subsector que ha sido largamente abandonado.

Ambas conclusiones preliminares sugieren la misma imagen: que las universidades estatales concentrarán su acción en un espacio pequeño dentro del sistema y que tendrán una baja incidencia en la coordinación sectorial. De esa forma, el gobierno parece haber renunciado a que sus universidades sean un factor transformador de un sector que – desde un punto de vista comparado – parece excesivamente privatizado y sometido a una ardua competencia económica y reputacional que ha ido horadando la legitimidad social de la educación superior chilena.

Ahora bien, ¿qué encontramos dentro del proyecto? En vez de impulsar un progresivo tránsito del sector hacia un escenario macro más sustentable, el gobierno opta por una reforma micro-sectorial. Apuesta por aumentar los niveles de eficiencia de las universidades estatales, en una perspectiva gerencial. Se trata, a fin de cuentas, que estas instituciones operen en entornos altamente competitivos. Por eso, esta iniciativa pública proyecta las principales características del sistema en operación, aunque confía en que la fiscalización de la superintendencia y la evaluación de la CNA podrán normalizar una mayor expansión del sector privado masivo que, hasta ahora, se presenta como too big to fail.

Siempre dentro del plano micro, la reforma se despliega en tres pilares: asegura la autonomía de las universidades estatales, la dota de una estructura compartida de gobierno y establece distintas formas de coordinación entre ellas y con el Estado y sus agencias. En todos estos planos, el proyecto enfrenta importantes desafíos. El Ministerio de Educación aún debe convencer al Parlamento que los cambios introducidos permiten el logro de los objetivos que declara en el proyecto. Además, hay buenas razones para pensar que se ha optado por medios que no son especialmente útiles para su consecución. Eso sugiere importantes desafíos durante la implementación de la iniciativa, en caso de ser aprobada.

La regulación de la autonomía universitaria en el proyecto es reveladora. La iniciativa apuesta por reafirmar este concepto en todos sus atributos posibles, aunque ese reconocimiento tenga un alcance más retórico que real en la práctica. El acceso a diferentes líneas de financiamiento público, la regulación de la calidad y las condiciones de ejecución de los proyectos de investigación científica y tecnológica que financia CONICYT imponen variadas exigencias operativas que hacen que la esfera de esa autonomía esté sujeta a un reacomodo permanente. ¿Cuál será, entonces, el sentido específico que se le da en esta reforma? En su actual versión, el proyecto ofrece pocas pistas para aclarar esta interrogante. Es, sin embargo, consistente en su esfuerzo de aumentar la autonomía procedimental de las universidades estatales.

El proyecto también reestructura el gobierno de las universidades estatales, moderniza su gestión administrativo-financiera y fija el estatuto de sus funcionarios académicos y administrativos. Todas deberán poseer un Consejo Superior y un Consejo Universitario, de carácter principalmente consultivo. En ambas instancias participa la figura ejecutiva del Rector, que debe ser electo. Su acción es supervisada por el Contralor Universitario, que depende técnicamente de la Contraloría General de la República. La normativa entrega un estatuto excepcional a las operaciones administrativa-financieras de las universidades estatales dentro del aparato público, de manera de aumentar la flexibilidad de su gestión, especialmente en el suministro de materiales y equipamiento, y el desarrollo de procedimientos crediticios. También se facilita que las universidades estatales celebren convenios entre sí y con otros organismos del Estado y se restringe la aplicación de los mecanismos de control administrativo en operación.

¿De dónde saldrán los 54 representantes de la Presidencia para los consejos superiores de las universidades estatales? Es muy probable que ellos provengan de las elites políticas y académicas que lideraron la transición a la democracia. Su desempeño será crítico para la instalación y coordinación del nuevo régimen.

El proyecto no se hace cargo de establecer las expectativas que el gobierno tiene sobre el desempeño de las universidades estatales, a propósito de la reforma, considerando las importantes diferencias que median entre ellas, en tamaño, funciones, énfasis disciplinar, nivel de consolidación, modelo de gestión, cultura organizacional, despliegue territorial y presupuesto. Aunque otorga a cada estatuto orgánico la forma de fijar las atribuciones de estos nuevos órganos de gobierno, la idea de un modelo único de organización para todas las instituciones estatales es problemático. Es muy probable que la transición no sea muy compleja para las nuevas universidades en Aysén y O´Higgins, pero es muy difícil que ese sea el caso de las demás entidades dentro de este grupo. Sin una agenda de transformación situada, los cambios que cada universidad experimente (para cumplir con la nueva regulación) pueden ser puramente cosméticos.

En fin, el proyecto apuesta por el desarrollo de nuevos mecanismos de coordinación, que operan en tres niveles: cooperación interuniversitaria, cooperación con el sector público y cooperación para el mejoramiento de la educación estatal. La primera se aplica, por ejemplo, a la posibilidad de determinar una jerarquía máxima nacional para los académicos o el desarrollo de acciones conjuntas para contribuir al progreso nacional y regional, y para elevar los estándares de calidad de la educación pública. Para eso se crea el Consejo de Coordinación de las Universidades del Estado, instancia consultiva, donde ellas participan junto con funcionarios de gobierno para que logren una acción articulada y colaborativa. La segunda forma de coordinación opera como un deber de las universidades estatales. Se les impone la obligación de colaborar con otros órganos y agencias de la administración del Estado para la formulación de políticas públicas y el desarrollo de planes de expansión de su oferta académica, a petición del Ministerio de Educación. También se les exige estar disponibles para conformar equipos de trabajo interdisciplinarios, fomentar relaciones de cooperación y colaboración con instituciones extranjeras, y promover la movilidad académica y estudiantil. La coordinación para la mejora dice relación con la participación de las universidades estatales en la línea de financiamiento “convenios marco” y en el plan de fortalecimiento de este subsector. Éste está asociado a un grupo definido de prioridades[2] y, también, incluye una instancia formal de coordinación: el Comité del Plan de Fortalecimiento.

Puede que las instancias específicas que se crean para la coordinación sectorial sean más efectivas que las obligaciones legales que el proyecto impone a las universidades estatales, especialmente si no existen instrumentos de fomento que apoyen explícitamente iniciativas de colaboración. Con todo, el principal problema de la propuesta enfrenta a propósito de la coordinación es insistir en un modelo deliberativo, repitiendo las experiencias del CRUCh y el CUECh. Ambos operan como foros normativos en que los rectores adoptan acuerdos entre sí y con las autoridades del ramo y que luego las universidades ejecutan. Su principal debilidad es la ausencia de mecanismos para dirimir opiniones divergentes. Cuando eso ocurre, su acción colectiva tiende a paralizarse, como se ha podido apreciar en años recientes a propósito de la actual agenda de reformas.

Es probable que tales desacuerdos se multipliquen en el futuro. Eso ocurre cuando la instancia de coordinación está integrada por instituciones muy diferentes. El Consejo de Coordinación de las Universidades del Estado está integrado por instituciones que han desarrollado agendas muy distintas, producto de las situaciones particulares en que se encuentran la mayoría de estas universidades: hay nuevas y antiguas, líderes nacionales e instituciones más modestas, y metropolitanas y regionales. Unas están relativamente aisladas, mientras otras poseen una excelente conectividad. Además, varias deben competir entre ellas por estudiantes y financiamiento. Por su parte, el Comité del Plan de Fortalecimiento replica el modelo del Comité Ejecutivo del CRUCh, en que las instituciones más fuertes o influyentes tienden a estar sobrerrepresentadas. Frecuentemente, la agenda común no reconoce las necesidades específicas de las universidades más pequeñas o que se concentran en el desarrollo regional.

Lo anterior demanda pensar en un modelo de coordinación más ajustado a la realidad del subsector estatal. Uno que reúne a las universidades que se despliegan en una misma zona geográfica o compiten por las mismas poblaciones de estudiantes. Un modelo que permita proteger a las instituciones estatales de la competencia inútil y el canibalismo, sobre la base de una oferta académica común y balanceada (especialmente ahora que el Ministerio de Educación puede pedirles que desarrollen planes de crecimiento de su oferta para apoyar el desarrollo estratégico del país y sus regiones). Observar otras experiencias (como los sistemas multicampus estaduales que existen en Estados Unidos), podría ser de mucha utilidad para mejorar este aspecto del proyecto.

En síntesis, el proyecto de ley sobre universidades del Estado parece una oportunidad perdida para redefinir y expandir la función que estas instituciones cumplen (pero que podrían realizar mejor) dentro del sistema chileno. Más bien, éste parece desarrollar una hipótesis alternativa. Una que sugiere que, en un contexto en que la competencia económica y por prestigio se incrementa, las universidades públicas necesitan mejorar su capacidad para mantenerse en el mercado. En ese escenario, la solución del proyecto consiste en flexibilizar las normas para la gestión de las universidades estatales. Tal medida se complementa con recursos frescos para su fortalecimiento, en el entendido que estas instituciones deben alcanzar desempeños de excelencia y servir de referencia para el sector privado.

Al proceder de esa manera, el texto legal evita entregar al Estado la responsabilidad de hacerse cargo de la educación superior de acceso masivo. ¿Debe ella quedar entregada exclusivamente a un puñado de proveedores privados? La obvia vinculación entre universidades y centros de formación técnica –que permite articular una respuesta del Estado a la masividad – simplemente se omite del proyecto. La asociación entre universidades y gobiernos regionales también es escasamente tratada, aunque las primeras son claves para las estrategias de desarrollo de los segundos. Finalmente, está por verse si el fondo de fortalecimiento es un remedio para palear el escenario de menores ingresos que enfrentan las universidades estatales, a propósito del régimen de gratuidad, hipótesis que parece plausible dado lo limitado de los recursos comprometidos. La imposibilidad de proyectar los montos asociados al convenio marco y al inminente MECESUP 4, y la falta de claridad sobre las orientaciones que tendrán, hacen que la estrategia del gobierno para el fomento de las universidades estatales todavía sea difusa. Sería bueno discutir los supuestos y clarificar las dudas que subyacen al proyecto, antes de avanzar hacia su mejora a través de indicaciones.

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[1] El Fondo de Fortalecimiento incluye la contratación de doctores y el fortalecimiento de centros de investigación.

[2] Evaluación e innovación curricular, contratación de académicos con grado de doctor, fortalecimiento de centros de investigación, apoyar la transición a la educación superior, facilitar la cooperación interuniversitaria, y cumplir con los planes institucionales de desarrollo.


José Miguel Salazar es director de la División Académica de la Universidad de Valparaíso.